Agents publics recrutés illégalement par contrat : la requalification judiciaire du contrat en question

1. La jurisprudence du Conseil d’Etat, tout comme de la Cour de cassation, est fixée en ce sens que le recrutement d’un agent par une autorité administrative emporte une présomption de régime statutaire. Dans les hypothèses subsidiaires, où les pouvoirs publics ont l’autorisation de recruter des agents sous contrat, conformément aux dispositions de la loi du 3 juillet 1978 sur les contrats de travail, les contestations relatives aux relations de travail relèvent, en principe, de la compétence exclusive des juridictions du travail.

Il reste que, dans l’hypothèse d’un engagement irrégulier d’un agent par contrat de travail, le juge administratif pouvait se trouver compétent pour constater l’illégalité d’un tel recrutement et requalifier la relation de travail en un recrutement statutaire.

L’évolution de la jurisprudence du Conseil d’Etat a fait apparaître une divergence de jurisprudence entre chambres flamandes, qui sont restées sur cette position, et chambres francophones, qui se sont engagées dans une tendance inverse, refusant de contrôler la légalité d’un engagement par contrat, dès lors que la décision de l’autorité administrative de procéder à un tel engagement est devenue définitive.

2. C’est à cette divergence de jurisprudence que le Conseil d’Etat, réuni en assemblée générale, a entendu mettre fin par un arrêt Goedseels n° 234.035 du 4 mars 2016, en confirmant cette dernière tendance, déniant toute compétence du juge administratif en présence d’un contrat de travail conclu sans équivoque entre les parties.

En l’occurrence, ce recours a été introduit par un agent du CPAS de Schaerbeek, engagé par contrat de travail d’employé dans le cadre particulier de l’arrêté royal du 18 juillet 2002 portant des mesures visant à promouvoir l’emploi dans le secteur non marchand (« Maribel social »), en tant que secrétaire administrative de niveau B. En l’espèce, le contrat indiquait, sans aucune équivoque, qu’il était bien « régi par la loi du 3 juillet 1978 relative aux contrats de travail ».

L’arrêt du 4 mars 2016, rendu en Assemblée générale, se fonde notamment les considérations suivantes :

- « Le Conseil d’État applique une présomption d’engagement statutaire aux agents des services publics, à défaut de preuve non équivoque de l’existence d’un engagement contractuel. Inversement, si l’existence d’un contrat de travail est établie, la présomption statutaire est renversée et la volonté des parties prime ».

-  « La présomption de l’engagement statutaire s’applique logiquement sans limite dans le temps, dès l’origine de la relation de travail, dès lors que celle-ci est douteuse. Toutefois, l’hypothèse de la décision illégale d’engager sous contrat de travail est différente. Dans pareil cas, l’existence d’un contrat de travail ne fait aucun doute, mais c’est le choix de recourir au contrat qui est contesté parce qu’il est irrégulier. Au regard des dispositions du Code judiciaire et plus particulièrement de l’article 578, 1°, il revient au tribunal du travail de trancher les contestations relatives au contrat de travail. Le Conseil d’État n’est ainsi pas compétent pour contrôler la régularité d’un contrat de travail ».

-  « Le Conseil d’Etat juge, de manière générale qu’un acte administratif individuel, comme celui qui est ici attaqué, devient définitif s’il n’a pas fait l’objet d’un recours en annulation devant lui dans le délai de soixante jours prévu par le règlement général de procédure. En dehors de ce délai, la légalité de cet acte ne peut pas être contestée devant le juge administratif, même par la voie incidente, en application de l’article 159 de la Constitution, l’objectif étant de préserver la sécurité et la stabilité des relations juridiques. Il en résulte que, comme l’a décidé l’arrêt en suspension prononcé dans la présente affaire, le Conseil d’État ne peut plus vérifier la légalité de la décision de recourir à un engagement contractuel, dès lors que cette décision est devenue définitive. La décision d’engager un agent sous contrat est créatrice de droits dans le chef de celui-ci. La sécurité juridique requiert de ne pas porter atteinte au respect des droits acquis à la suite de cette décision ».

-  « Quant à la question de savoir s’il appartient au Conseil d’État de requalifier la relation de travail de la requérante et de présumer une situation statutaire au motif que le recours à l’engagement contractuel est irrégulier, le présent arrêt confirme que le Conseil d’État ne peut contrôler la légalité des décisions prises par la partie adverse de recourir à des contrats de travail, dès lors que ces décisions sont devenues définitives. En toute hypothèse, le Conseil d’État est sans compétence pour juger de la validité d’un contrat de travail, faire fi de son existence et décider de son écartement au bénéfice de la présomption de l’engagement statutaire » (C.E. 4 mars 2016, n° 234.035 précité).

3. Si l’arrêt de l’Assemblée générale a le mérite de mettre fin à une divergence de jurisprudence gênante au sein du Conseil d’Etat, il n’en suscite pas moins certaines réserves, la principale étant qu’il se base essentiellement sur un refus d’exercer un contrôle incident de la légalité des actes individuels, en application de l’article 159 de la Constitution, lorsque le délai de recours de 60 jours, qui était ouvert contre ces actes individuels, est expiré et que ces actes sont ainsi devenus définitifs. Il convient de rappeler ici que, sur ce point, la jurisprudence de la Cour de cassation est clairement divergente, en ce qu’elle énonce que les juridictions judiciaires peuvent – et doivent – faire application de l’exception d’illégalité en tout temps, et ce aussi bien à propos des actes administratifs individuels, que des règlements.

D’autre part, si l’on peut convenir qu’il est assez déplaisant de voir un agent remettre en cause la légalité de son engagement contractuel (qu’il a parfaitement accepté in tempore non suspecto), plusieurs années plus tard lors d’un éventuel licenciement, au mépris du principe général de l’exécution de bonne foi des contrats, il faut également admettre que les parties ne se trouvent pas, en pratique, en situation d’égalité lors d’un tel recrutement et que c’est bien l’autorité qui est responsable, en tout premier lieu, de l’irrégularité du recrutement contractuel. Dans un tel contexte, il paraît assez malvenu, pour une partie adverse, de se prévaloir d’une telle irrégularité -et partant, de son propre comportement fautif- pour justifier une exception d’irrecevabilité d’un recours devant le juge administratif. Entre l’éventuelle mauvaise foi de l’un et les petits dols de l’autre, on navigue ici en eaux troubles !

4. Cette jurisprudence a en tout cas des conséquences explicites à court terme et suscite diverses interrogations pour l’avenir :

-  l’incompétence du Conseil d’Etat pour connaître de ce type de contentieux concernant les agents publics contractuels, constitue clairement un nouveau sens interdit, ces litiges étant en principe appelés désormais à être traités par les juridictions judiciaires.

-  toute possibilité de requalification de l’engagement contractuel ne nous paraît pas exclue désormais, puisque l’agent pourra toujours présenter une telle demande devant le juge judiciaire, lequel est pareillement tenu par le principe de la présomption statutaire et sera sans doute davantage enclin, quant à lui, à écarter le contrat illégal sur base de l’article 159 de la Constitution. De fait, ce n’est pas l’opération de requalification qui est condamnée par l’arrêt Goedseels, mais seulement la compétence du Conseil d’Etat pour connaître d’une telle demande.

-  il n’est pas du tout sûr que ce contentieux relève désormais de la compétence du Tribunal du travail, comme suggéré par le Conseil d’Etat. En effet, si l’agent conteste la régularité du contrat et en demande l’écartement au bénéfice de la présomption statutaire, il n’y a en réalité plus de base à la compétence exclusive du tribunal du travail, de telle manière que ce serait alors au tribunal de première instance de se prononcer sur une telle demande de requalification. Il y aura sans doute de belles controverses de compétence du tribunal saisi -ainsi que des délais de prescription, différents selon l’objet de l’action- à animer par les plaideurs à l’avenir…

Jérôme SOHIER
Avocat au barreau de Bruxelles
Maître de conférence à la Faculté de Droit de l’U.L.B.

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    Article de Me Stéphane Rodrigues, associé au sein de Lallemand & Legros, Slate.fr : http://www.slate.fr/story/138635/pr...

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